社会公约为政体带来存在和生命；而立法为政体带来意志和行动的能力，因为原有的社会公约并没有决定它保存自身的方式。
事物的本质决定了什么是正常什么是吻合于秩序，这是独立于人类契约之外的。所有正义的唯一源泉来自上帝；不幸的是，我们不能从此终极得到直接的答案，否则我们就不需政府也不需法律了。无疑，从理性本身可以找到普遍的正义，但为了常人能够接受，这种正义就必须是相互的。从人的角度看，显然，没有自然的认可，法之正义就不会有效，当正直的人在交往中总是严格守法但是对方却从不实行，法就只会成为赏恶罚善的根源。为此，必须有协约和法律使得权利和责任结合，使正义得到伸张。在一切属于公共的自然国度，我对我不曾信誓的人是没有任何欠缺的，只有于我无用的东西才属于他人；这不同于在公民社会，所有的权利都来自法律。
那么什么是法律？把自己局限于字面机械的理解上，人不会得到任何结果，当他们定义了自然法，他们还是不知道这种国家法律到底是什么。
我已说过一般意志不会导向特殊对象。任何这样的特殊对象不是处于国家外部就是在国家内部。如果它处于国家外部，它的意志对于国家因属外来而不能是一般的意志；如果它是在国家内部，它就是国家的一部分，在整体和部分之间的关系就使之成为两个个体，这个对象是一方，国家减去这个对象是另一方。然而，整体减去一部分就不再是整体了，只要这样的关系维持下去，就不再有整体而是两个不等价的部分。于是可以说，一方的意志对另一方不再是一般性的。
当人民为自己立下条例时，它考虑的是它作为整体的自己；如果一种关系形成，那也是人民作为整体从一个角度对人民作为整体从另一个角度的关系；人民是一个不可分的整体。只有在这种条件下条例所应用的事物，才能有其一般性，就象立此条例的意志一样。这样的条例我称之为法律。
当我说法律对象是一般性的，它意味着法律总是在总体上涉及臣民，并抽象地涉及行动，它不能涉及某一个具体的人某一件具体的事。法律可以规定特权，但不能规定具体的谁才有此特权；它可以规定社会等级，甚至阐明各等级的划分标准，但它不能指定某人一定属于此一等级；它可以规定君主政府的世袭，但不能指定谁个是国王、谁家一定是皇室。总之，立法权力中不能有任何功能与具体对象发生关系。
在此观念下，显然，就不用问立法权力的归属了，它属于一般意志的协约；也不必问统治者是否高出法律了，他们只是国家一员；更不必问法律会否不公，因为每个人不可能对自己不公；自由和守法如此才能得到高度的和谐，因为法是我们自己意志的表达。
还可以看到，法律的一般性，既意志的一般性和对象的一般性的结合，使得任何个人凭自己意志说的话都不成为法律。就是主权者针对特殊具体对象的命令，也只是属于行政命令，而不是法律。
为此，不论行政机构的形式，我把任何有法必依依法而治的国家，统称之为共和。合法的政府都是宪政共和的；也只有在这样的国家，公益才有可能成为主导统治，也真正吻合了共和一词的原意（ＲｅｓＰｕｂｌｉｃａ）。每一个合法的政府都是共和的【原注１】；我以后再讲何为政府。
正确的讲，法律是公民集团的准则。由法律联系的人民本应该是法律的制定者；只有那些走到一起结成社会的人才有资格描述他们结成社会的条件。但是他们如何才能描述这个条件呢？是自发的认同还是骤然的觉悟？政体能够宣示它的意志吗？谁会有这样的远见去为未来构思并宣示其决定？或者他是如何在需要的时候宣示这些决定呢？盲目的群众，往往不知道什么是好坏而无知于自己的所求，他们是如何靠自己来完成制定法律这样伟大而艰巨的重任呢？人民本身当然总是向善的，但他们可不能总是看到这些善良。一般意志总是善意的，可是指引它的判断可不一定开明。它必须被示以事物的本身，有时甚至是事物应该有的本质；它要被导以应走的道路，不要被个体意志领偏了方向， 以更接近地去体认相关的地点和时间；它要被教以衡量眼前的近益和长远的隐忧。个人可能见善而远之；公众往往向善而不识之。两者都需要向导。个人应被导向把意志和理性结合起来；公众也应被教会去发现自己的意志。公众的启蒙如此才会导致社会集体中理解和意志的结合，进一步是各部分的精密合作，最后才是整体最大力量的实现。所有这一切是我们需要一个法律起草人的原因。－－－－－－－－【原注１】此一词汇，我知道，不仅适用于贵族制或民主制，还一般地适用于任何由一般意志也就是法律主导的政府。如果政府要是合法的，它就不能与主权者合并，而只能是其雇员。在此情形下，君主制也是共和国。在下一册书中，我会有更清楚的论述。
