为了说明这些差别的一般原因，我在此必须如我区分国家和主权者一样的区分统治者和政府。
官员实体可以包含或多或少一定数目的成员。我们己经说过主权者和臣民的比例随着臣民的数目增加而增长，依相似的类比，我们可以说同样的比例也存在于政府和官员之间。
既然政府的全部权力总是国家的权力，它是一个恒量。因此，政府对自己成员使用越多的权力，它为整个人民所剩的权力就越少。
因此，官员越多，政府越弱。因为这是一个基本格言，我们不妨把它先研究清楚。
我们可以在每个官员的身上分出三种完全不同的意志。第一种是他自己的个体意志，总是导向他的私利。第二种是官员的整体意志，和统治者的利益有关，可以称之为团体意志；对政府而言它是一般的，对政府从属的国家而言它是特殊的。第三种是人民的意志，或主权者意志；它不论是对于整体上讲的国家还是对于只是整体之一部分的政府都是一般的。
在完善的法律系统下，特殊的或个人意志不起作用，政府的团体意志是极端从属性的，结果，一般意志或主权者意志总是主导的，并唯一地指导其他的一切。
然而，在自然规律中，这些不同的意志在更集中的条件下会变得更活跃。因此，一般意志总是最弱的，团体意志强些，而个体意志总是第一位的，结果在政府中，每个成员他首先是他自己，然后才是官员，最后才是公民。这一次序和社会秩序所要求的正好相反。
弄清楚这一点，我们来假定政府是在一个单一的个人手里。此时个人意志和团体意志完全地统一，结果是团体意志有着可能的最强烈的力度。既然权力的实施依赖于意志的力度，而政府的绝对权力是一个恒量，结论是最强有力的政府形式是一个人的政府。
我们来考虑另一种情况，政府和立法权威结为一体，主权者就是统治者，每一个公民都是官员。此时团体意志和一般意志结合起来，两者一般地不比对方强大，而个人意志因之维持其原来的力度。政府此时虽然还有着同样绝对的权力，却处于相对力量或活力的最低点。
这些条件是久经考验的，它们可为其他考察进一步证实。显然，官员在政府中的行为要比公民在国家中的行为要有效得多，个人意志对政府行为的影响也就比其对主权者的影响更多更大，这是因为官员总是有一些政府职能，而单个的公民对主权者却无此功能。再者，国家越扩展，它的的实力也越增加，虽然不是和大小成比例；然而，当国家大小不再变化时，政府不能再依靠增加其成员来增加自己的实力，因为它的实力来自国家，是恒定的。于是，政府的相对力量或活力下降，而实力或绝对的力量不再增加。
当更多人参与负责时，公共事务的处理肯定也大为减慢；他们强调审慎而不要冒险，让机会白白溜走，过久的考量往往反而失去了考量的成果。
我刚证明了政府随成员增加而效率下降，以前我还证明过人口越多，就需要更多强制的力量。从此，我们得出结论，官员和政府的比例要和臣民和主权者的比例相反；就是说，国家越大，政府就要越小，所以，官员人数的减少要比例于臣民人口增加。
我所讲的是政府的相对权力而非绝对权力，因为反过来说，官员人数越多，团体意志就越接近一般意志，而在单个官员下，如我已述，团体意志成了只是个人意志。于是，我们在一个方向上会失去我们在另一方向所得的东西，制宪人的艺术就是要寻求如何统筹政府的互成反比的力量和意志，使其最有利于国家。
